Salto mortale
Az EU lóg a szeren
Szerző: Minerva Baglya
[GlobPol]
« A bejegyzés eredetileg a Világ Aktuál korábbi oldalán jelent meg. »
“Európai Uniónk eresztékei recsegnek, és most egy szaltó mortáléval reméli megmenteni önmagát” (Orbán Viktor beszéde).
„[…] De az ifjú szerényen és nyugodtan mosolygott csupán, s egy váratlan mozdulattal az asztalra ugorva, kézállásba helyezkedett, majd három salto mortale-t csinálva a megdöbbent közönség fölött, elkapta a feje fölött húzódó vasrudat, és azon szédítő halálforgásokat végezve, átugrott a kilencméternyire elhelyezett kályhára…” (Karinthy Frigyes — Lógok a szeren)
Sűrítmény: 13 év telt el az EU Szerződések utolsó érdemi módosítása óta. Azóta sok vita, változás, kérdés jött elő, ezek egy része válságreakcióként, ami igényelné az EU intézményi struktúrájának, de különösen a közös víziónak az újbóli kiszálazását. A német EU-elnökséggel vélhetően megkezdődött egy EU-reformfolyamat, egyelőre nem fix céllal. Mindenesetre érdemes készülni a következő évek vitáira, az EU jövőjét vélhetően most írják/írjuk. [A végén jutalom lovak.]
Az EU lóg a szeren.
A 2007 relatív nyugalmában aláírt Lisszaboni Szerződés óta az EU nem vágott bele átfogó intézményi reformba. Lisszabon 15 évvel követte a Maastrichti Egyezményt, és közben még befutott az intézményeket toldozó-foltozó Amszterdami és Nizzai Megállapodás is. Most lassan 13 évvel vagyunk Lisszabon után, anélkül, hogy az EU Szerződéseinek rendszerét érdemben bárki és bármi megváltoztatta volna.
Hogy 2007-ben az európai társasház valóban szerkezetéig megújult-e, vagy csak kicsinosították (hogy könnyebb legyen airbnb-ztetni, pedig panel), kérdés lehet. Az azonban elég egyértelmű, hogy az volt az utolsó pont, amikor az EU politikai közössége összegyűlt, és a megelőző évek-évtizedek intézményi átalakítási igényét összegezve közös és egységes akaratot nyilvánított a hogyan továbbról. [Ebben van költői túlzás, nyilván számos kényszerű kompromisszum, kivétel és félutas megoldás maradt a Szerződésekben ezután is, de a legitimációját nem kérdőjelezték meg igazán, és alkalmasnak bizonyult arra, hogy az EU további fejlődésének alapja legyen.]
[Az egyik legunalmasabb Eurovízió döntő valaha.]
Eközben pedig külső nyomás és belső feszültség bőven és folyamatosan gyűlt. Az erre adott ad-hoc reakciók, valamint természetes belső erjedési folyamatok (figyelem, erjedésből rohadt szilva és finom bor is lehet!) pedig lassan szétfeszítik az EU-s jogi és politikai kereteket, mivel egyre kevésbé tükröznek akaratközösséget.
Az EU lóg a szeren.
Az EU fejlődési (fermentációs) folyamatai számos forrásból táplálkoznak — ezek között vannak tervezett, szándékolt változtatási igények, és szinte tudattalan szükségszerűségek, esetlegességek.
Itt és most kifejezetten egy, az utóbbi években talán különösen fontossá vált driverre, a válságokra koncentrálnánk. A válságok az intézményi fejlődéshez/átalakuláshoz elsősorban az arra adott reakciókon keresztül járulnak hozzá — nyilván. Kevés dologra lehet intenzívebben reagálni, mint egy válságra. Nincs ebben sok újdonság, foglalkoztak ezzel sokan (Schimmelfennig, Jones et. al, Hoeghe & Marks).
A válságok során hozott megoldások azonban jellemzően a pillanat és az éles viták hevében születnek, ritka, hogy gyökerükig konszenzusosak legyenek, csak nagyon költséges lenne az érdemi vita. Az EU átfogó működésébe az idő és eszközhiány miatt csak fércelve lehet őket betoldani. Ezek azonban látens vagy éppen látványos konfliktusokat szülnek, amik az intézményben maradnak.
Ez egyfajta permanens intézményi másnaposság, ami a válságkezelés mámora után visszamarad, nem múlik, legfeljebb csendesedik, amíg a következő kilengés után immár a következő másnappal együtt, erősödve tér vissza. A kilengés mámorában és gyorsaságában összetákolt megoldások árnyéka másnap viszont úgy kísért, mint egy hajnali hévben felrótt tetoválás. Ez nem jelenti, hogy ezek rossz megoldások — lehet, hogy az adott helyzetben adekvátak. De attól, hogy valami adekvát, még nem konfliktusmentes.
Mintha a lakásban a konyha beázását úgy oldanánk meg, hogy a tűzhelyet átvinnénk a nappaliba. Egy ideig ez válságmegoldás, aztán ha látjuk, hogy működik, akkor kodifikáljuk, kimondjuk, hogy a lakás innentől amerikai konyhás, és ennek megfelelően szervezzük át az életet. De ameddig ez nem történik meg, csak a fejfájás van az átmenetinek szánt megoldás esetlegességei miatt (meg ugye a beázást még nem oldottuk meg).
[Ha már konyhák és tervezés: egy a témához nem kapcsolódó, de kifejezetten érdekes munka és megközelítés Christine Frederick könyve(i), aki úttörő jelleggel a háztartási munkában alkalmazta a szigorú tervezés maximális hatékonyság eszméjét hirdető taylorizmust. Manapság miért nincs lean-háztartás vagy scrum-alapú konyhai munka?]
Az EU lóg a szeren.
Az elmúlt években az EU-t érte jópár válság, ahol nyomát tudjuk keresni ilyen ad hoc megoldásoknak, és az azt követő ‘intézményi másnapnak’.
Az első, és talán legfontosabb a gazdasági-, majd pénzügyi-, majd hitelválság (2008–2012). Az EU a hosszú távú, fejlesztő gazdasági szolidaritásra (befektetésre) rendezkedett be a piaci és kohéziós eszközökön keresztül. A prompt segítségnyújtásra nem volt sem előkép, sem mechanizmus.
A fő vészmegoldás végül az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) lett, ami végeredményben az eurózóna tagállamok egy különálló nemzetközi szerződése, lazán befűzve az EU-s keretbe. Használja az európai architektúrát, de nem igazi része — ebben kicsit hasonlít az egész eurózónához. Az egész konstrukció nem sugall intézményi magabiztosságot, ami egy válságkezelő intézmény esetén nem szerencsés. És arról sincs szó, hogy az ESM potom közel fél billió eurós keretével kapcsolatos elképzelések a tagállamok között összhangban lennének (ahogyan ezt a járvány utáni gazdaságélénkítési diskurzus megmutatta).
Szintén a válság gyermeke az Európai Szemeszter rendszere. Ez röviden annyit takar, hogy az Európai Bizottság rendszeresen megfogalmaz ajánlásokat a tagállamoknak, mit kellene máshogy csinálniuk költségvetési, gazdaság- és társadalompolitikájukban. Régi mantra, hogy nincs fenntartható pénzügyi unió fiskális unió nélkül — ezt akarta volna orvosolni a rendszer. Erre ez a megoldás viszont nem alkalmas, ellenben egyre újabb és újabb területek merülnek fel, amiket a Bizottságnak vizsgálnia kéne, vagy épp nem kéne (jogállamisági vita). A Bizottság a szerződések őre, de 2010-től bizonyítványt is oszt, amihez viszont nem kapott kellő felhatalmazást.
Könnyen lehet amellett is érvelni, hogy a gazdasági válságkezelés miatt fellazult és elbizonytalanodott intézményi keretben jöhetett létre az EKB nemzetközi szinten is nagyívű quantitative easing programja 2015 után. Az a program, amely kapcsán a német Alkotmánybíróság idén tavasszal kimondta, hogy az EKB nem kellően körültekintően járt el annak létrehozásakor (az ítélet sok mindent mond, itt minket csak az a része érdekel, miszerint az EKB programja nem biztos, hogy teljesíti az arányosság feltételeit). Az EKB QE programja feltehetően túl fog élni, de a jövőbeli hasonló beavatkozások alapja meggyengült.
2015-től (a végpont fluid, ha egyáltalán van), a pénzügyi válság után újabb szolidaritási kihívás, a migrációs válság lengte be Európát. Az első reakció a kvótarendszer volt, amit nem sikerült elfogadtatni minden tagállammal, de újabb, nagyon erős, és a mai napig nem befedett törésvonalat nyitott a szolidaritás és az európai intézményi keretek értelmezésében. Egyelőre a megoldás, hogy nincs megoldás, a dublini rendszer reformja elakadt, ha lesz is esetleg megegyezés, nem várható, hogy az tartós lesz. Ankarát lefizetve ideig-óráig megállítható a beáramlás, a Földközi-tengeren kimentett menekültek/migránsok elhelyezését pedig hetekig, hónapokig tartó diplomáciai huzavonák után önkéntesen vállalja hébe-hóba néhány EU-tag. Az ad hoc megoldást itt nem sikerült ugyan intézményesíteni, de a felmerült javaslatot így is nyögi a struktúra és az európai politikai sárkány 27 feje.
Harmadszorra pedig a legfrissebb válság, a járvány. A járványhelyzet kapcsán igazán új intézmények és megoldások EU-s szinten nem jöttek létre (egyelőre), az irányítás a tagállamok kezében volt, nem is lehetett máshol, hiszen az EU-nak ilyen téren nagyon szűkek a kompetenciái. Mindenesetre az igény rögtön és sok oldalról megjelent az erősebb koordinációra (pl. a határlezárások vagy az egészségügyi erőforrások kapcsán), aminek még lehetnek érdekes következményei.
A gazdasági reakció már jelenvalóbb. Alig voltunk túl az első nemzeti pénzügyi csomagokon, máris megszületett német-francia (és picit holland) javaslat alapján a Bizottság terve egy a 2021–2027-es EU-s büdzsét kiegészítő (szinte megduplázó) 750 milliárd eurós csomagról. Ami igazán érdekes, az nem is a mennyiség, hanem a javaslatban szereplő intézményi újdonságok: erősebb bizottsági (és tanácsi) kontroll a források elköltése felett (makrogazdasági integráció), megerősödő EU-s hitelfelvételi lehetőség (az EU önállóan eddig csak tagállami továbbhitelezésre vehetett fel hitelt, most kvázi támogatások kifizetésére is), több saját EU-s forrás, a kohéziós politika átgondolása. A váltás nem paradigmatikus, de nagyon úgy fest, hogy a régóta húzódó, sokak szemében elkerülhetetlen mélyebb gazdasági integrációt most hirtelen, kvázi ostyába csomagolva nyelnék le a tagállamok. A válság erre jó apropó, a vita lehetősége korlátozott, nagyobb a nyomás a gyors megoldásra, ugyanakkor nem biztos, hogy szerencsés az észak-dél vagy kelet-nyugat konfliktusokat ilyen időtávban és módon megpróbálni felülírni.
[Finom véleménykülönbségek. Forrás]
Az EU lóg a szeren.
Hogy a fenti, az EU-t ért válságokra adott ad hoc válaszok jók-rosszak, a mostani gondolatmenet szempontjából irreleváns. A lényeg, hogy konfliktusos policy döntések születnek, amik kissé lógnak a levegőben — hatásköri viták, kiterjedési kérdések, legitimációs fejvakarások maradnak utánuk. Ezeket pedig a legkönnyebben úgy lehet feloldani, hogy az EU működési alapját adó Szerződéseket módosítjuk, azokba az új intézményeket normálisan beépítjük, közös nevezőre jutunk.
[Előbb-utóbb nem marad jogalap.]
Ez pedig csak egy kis szelete az elmúlt 13 évben felgyűlt kérdéseknek, amik igényelnék, hogy az EU kapcsán újra viszonylag erős konszenzus formálódjon:
az EP folyamatos igénye a hatáskörök bővítésére és a diskurzus szinten mindig ide kapcsolt demokráciadeficit kezelése (ha van, de pl. a Spitzenkandidat-rendszer tavalyi felülírása sem maradhat nyom nélkül);
a Brexit ugyan meglepően kis kárt okozott (egyelőre?) az EU működésében, imázsában és önképében, de a Brexithez részben vezető EU-kritikákra nem adott még senki választ (ha a brit belpolitikai részt lehántjuk, akkor végső soron a kilépés egyik alapoka éppen az volt, hogy London ki akart volna kényszeríteni egy neki kedvező új EU-víziót, amihez nem volt sem idő, sem politikai akarat a kontinens részéről);
a nemzetközi környezet finoman szólva sem támogató — a transzatlanti kapcsolatok mélyponton, egyre erősebb a Kínával való versengés és akár konfliktusvállalás alulról jövő igénye, Oroszország sem lett kevésbé problémás;
szintén egyre erősebb a diskurzus arról, hogy az EU-nak demokráciát, jogállamiságot, szociális értékeket kellene védenie belül is.
A fentiek alapján nem csak politikai termék az Európai Szerződések újratárgyalását hirdetni (ld. Cameron 2015-ben vagy Macron 2019 óta), de egyre inkább szükségszerűség. És egyre inkább politikai realitás is. Merkel és a német politika úgy tűnik az élére áll ennek, és a francia-német tengely vírus utáni újjászületésének fő célja éppen egy EU-s átfogó reformfolyamat végigvitele lesz a célja. Ez el is hangzott nemrégiben a német EU-elnökség nyitányát adó német-francia merseburgi találkozón (magyar fejjel a helyszínből kiindulva egészen szép ívű szimbolikus asszociációs láncot lehet építeni). A cél, hogy a mostani német elnökség alatt kezdődjön el, a francia elnökség végéig, azaz 2022 közepére pedig záruljon le a Macron által kezdeményezett Konferencia az EU Jövőjéről programsorozat (ennek a célja az EU-s állampolgárok bevonásával felvázolni az EU jövőjéről szóló víziót).
Illúziónk ne legyen, maga a konferencia mint olyan nem érdemi társadalmasítás, ezt ilyen méretű és fajsúlyú kérdéseknél nem is feltétlen lehet (így) megejteni. Sokkal inkább szolgálhatja a reformfolyamat alulról jövő legitimációját, illetve a különböző álláspontok melletti, az országhatárokat és pártpolitikai limeseket átlépő mozgósítást. Avagy inkább lesz politikai érdekek érvényesítésének eszköze vagy terepe, illetve látványos facade.
Ettől függetlenül nagyon is várható, hogy a mostani, EU-s intézményi szempontból nyugalmas időszakot (2024-ig EP választás és új Bizottság, 2027-ig új költségvetés nem lesz) az EU jövőjének, konkrétan a Szerződések átírásának témája fogja dominálni — ha épp nem jön újabb válság.
A folyamatban olyan kérdésekre kell választ találni, minthogy:
lesz-e “ever-closer-union”, kodifikálódnak-e az elmúlt másfél évtized kvázi-föderalizációs megoldásai;
az EU rálép-e egy kifejezett és határozott politikai unióhoz vezető útra (valóban közös kül- és védelempolitika, az állami működés erősebb ellenőrzése stb.)
lesz-e kétsebességes EU (akár az eurózónából, akár attól függetlenül);
lesz-e bővítés.
[Oké, gyenge, de találj te olyan képet, ami releváns ÉS vicces is…]
Összességében ilyesmi lehet a logikai fa: szeretne-e az adott tagállam szorosabb gazdasági és/vagy politikai együttműködést? Ha igen, miben? Ha nem, el tudunk-e képzelni olyan EU-t, amely egy reformfolyamat során visszaad szerzett jogköröket? Ha nem, akkor hogyan lehet egymás mellett tartani azokat, akik szorosabban integrálódnának, és azokat, akik ebből nem kérnek?
Ez persze nem könnyű vita. Jelenleg politikai kisebbségben vannak azok, akik inkább a konföderális, mintsem a föderális EU vízióját preferálják, holott egy EU-reform folyamat a jelenlegi erőviszonyok mellett nagy valószínűséggel a szorosabb integráció irányába mutatna. A Tanács által június végén elfogadott dokumentum kifejezetten óvatos, és nem is említi, hogy a Konferencia eredménye lehetne a Szerződések megváltoztatása, noha a gyakorlatban ez nehezen látszik hosszú távon elkerülhetőnek. Ha pedig azok módosulnak (legalább annyira, hogy a mostani rendszert konszolidálják), akkor sok mindennek terep nyílik.
Nem akarunk igazságot tenni, de még csak keresni sem abban, hogy milyen irányban kellene az EU-nak továbblépnie. Két dolgot szeretnénk állítani:
Az EU intézményi dzsengája már nem bír ki sok lépést (válságot), mielőtt politikai fundamentumok hiányában megrogy. Ez feltehetően nem érdeke a mostani tagoknak.
Mindenkinek, aki az európai integráció valamilyen formában való fennmaradásában érdekelt, el kell kezdenie felkészülni a reformokra, és kialakítani magában egy előzetes, de vitatható álláspontot a helyesnek gondolt irányról. A következő évek kiélezett viták várhatóak, amik politikai törésvonalakat hozhatnak létre. Jobb ezekre időben, hideg fejjel készülni.
Az árkok ásása és a muníció felhalmozása megkezdődött. Ősztől megindul a vita. Az EU lóg a szeren. Fenn nem maradhat, előbb-utóbb lejön. A szaltóba várhatóan beleugrik, a kérdés, hogy a végén bele is áll-e, az élet értelmének megfejtéséről nem is beszélve.
[A cikket végigolvasók plusz jutalmaként egy vérkomoly, mégis határtalanul jópofa diplomáciai sztori Moszkvából 1993-ból — lovak, dinnyék, pókerező hivatalnokok.]
